廣州鐵路運輸中級法院
行 政 判 決 書
（2021）粵71行終326號
上訴人（原審被告）：廣州市生態(tài)環(huán)境局。住所地：廣州市越秀區(qū)環(huán)市中路311號。
法定代表人：xx，局長。
委托代理人：xx，廣州市生態(tài)環(huán)境局增城區(qū)分局工作人員。
委托代理人：xx，廣東紅棉律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）：增城市緯豪紡織有限公司。住所地：廣州市增城石灘鎮(zhèn)南坣工業(yè)區(qū)。
法定代表人：xx，董事長。
上訴人廣州市生態(tài)環(huán)境局因與被上訴人增城市緯豪紡織有限公司（以下簡稱緯豪紡織公司）責令停產(chǎn)及罰款一案，不服廣州鐵路運輸法院（2020）粵7101行初1963號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
一審查明
原審法院經(jīng)審理查明，2002年6月14日，原告法定代表人吳展明與增城市石灘鎮(zhèn)南坣村新屋經(jīng)濟合作社簽訂《租賃土地辦廠合同》，增城市石灘鎮(zhèn)南坣村新屋經(jīng)濟合作社將其所屬的位于石新公路旁恒升加油站東面的已經(jīng)征用的土地面積21.21畝租賃給原告建廠。隨后原告申報建設項目報告表，根據(jù)增環(huán)建〔2002〕262號《增城市建設項目申建報告表》中“市環(huán)境保護局審批意見”記載：“同意定址建設織布項目，生產(chǎn)過程中不得增設申報經(jīng)營范圍外的洗衣、漂染、裝紗等工序，項目工程竣工后報我局驗收、合格才能投入使用”。2002年11月6日，原告經(jīng)工商行政管理部門核準登記成立，注冊資本五十萬元，經(jīng)營范圍為紡織業(yè)，經(jīng)營地址為增城石灘鎮(zhèn)南坣工業(yè)區(qū)。
2019年7月4日，廣州市生態(tài)環(huán)境局增城區(qū)分局（以下簡稱生態(tài)環(huán)境局增城分局）到廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村工業(yè)區(qū)現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)原告從2002年11月開始在上述地址從事紡織品加工生產(chǎn)經(jīng)營，場地占地面積約14000㎡，約有員工100人，月營業(yè)額約100萬元，主要生產(chǎn)設備有織布機100臺等，生產(chǎn)工藝流程為原料→織布→加工→成品，生產(chǎn)過程中主要污染物有粉塵、噪聲、布屑等，已取得增環(huán)建〔2002〕262號《建設項目申建報告表》，原告的法定代表人吳展明作為現(xiàn)場檢查陪同檢查人在《現(xiàn)場檢查記錄》《詢問筆錄》對上述情況簽字確認。上述項目工程至今未取得工程竣工驗收手續(xù)。2019年8月19日，被告向原告作出穗增環(huán)罰告〔2019〕280號《行政處罰(聽證)告知書》，告知原告經(jīng)查實的違法事實、違反的法規(guī)，擬定的處罰及行政處罰決定之前原告享有的陳述權、申辯權。原告收到上述告知書后，于2019年8月23日向被告提出聽證申請，被告于2019年9月27日舉行了聽證會。原告在聽證會上稱，一、未辦理建設項目配套建設環(huán)境保護防治設施竣工驗收手續(xù)的責任不在于原告，原告曾多次向環(huán)保部門申辦驗收手續(xù)，但未得到回復，且事隔十幾年才對原告直接作出行政處罰，屬于行政失當。二、行政處罰沒有事實和法律依據(jù)。三、被告的處罰額度過重。2019年10月17日，被告作出穗增環(huán)罰〔2019〕309號《行政處罰決定書》，認定原告主要從事紡織品，根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》要求，屬于編制環(huán)境影響文件并需報審批范疇。2019年7月4日，被告經(jīng)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，原告在取得增環(huán)建〔2002〕262號《建設項目申建報告表》后，未依法辦理建設項目需要配套建設的環(huán)境保護防治設施竣工驗收手續(xù)的情況下，投入生產(chǎn)至今。原告上述行為違反了1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條和1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定，責令該項目停止生產(chǎn)或者使用；并處罰款人民幣6萬元。原告不服上述行政處罰，訴至原審法院。
另查，2020年3月23日，廣州市增城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局向原告法定代表人吳xx作出穗城管執(zhí)石違建處字（2020）B2號《違法建設行政處理決定書》，認定吳xx于2002年在增城石灘鎮(zhèn)南坣村如豐大道西建設七幢建筑物，該行為已構(gòu)成違法建設，責令吳xx自行拆除上述違法建筑物。原告稱上述七幢建筑物即原告廠區(qū)建筑，并稱上述建筑已于2020年6月24日被拆除。被告對原告上述意見不持異議。
再查，2018年11月23日，廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村經(jīng)濟聯(lián)合社作出增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村舊村更新改造項目集體物業(yè)搬遷方案，原告所承租涉案土地在該舊村更新改造項目范圍之內(nèi)。訴訟中，原告稱被告是在涉案更新項目改造情況出現(xiàn)后才對原告進行查處，屬于配合鎮(zhèn)政府拆遷行為，被告應承擔相應的法律責任。
一審判決
原審法院認為，我國1998年頒布實施《建設項目環(huán)境保護管理條例》后，即建立了環(huán)境影響評價制度和環(huán)境保護設施建設制度。根據(jù)已查明的事實，原告自2002年11月開始在廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村工業(yè)區(qū)從事紡織品加工生產(chǎn)經(jīng)營，原告在2002年申報建設項目報告表時，環(huán)保部門審批意見明確指出“項目工程竣工后報我局驗收、合格才能投入使用”。因此，原告應當根據(jù)上述意見，依法辦理環(huán)境影響審批手續(xù)，建設項目辦理審批后方可建設，且驗收合格后方可投入生產(chǎn)。但原告的“紡織業(yè)”項目未辦理驗收手續(xù)即投入生產(chǎn)，屬于“未驗先投”的違法行為。被告作為環(huán)境保護行政管理機關，有權依法對原告作出行政處罰或者其他處理，被告根據(jù)1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條及第二十八條的規(guī)定責令原告停止生產(chǎn)或使用并無不當，應予支持。
《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。”依據(jù)上述規(guī)定，行政機關應在查清事實的基礎上行使行政處罰自由裁量權，并遵循過罰相當?shù)脑瓌t，根據(jù)違法行為的具體情形作出公平、合理的處罰。本案中，原告十幾年來一直在原址經(jīng)營，沒有刻意逃避環(huán)境執(zhí)法檢查，從未因“未驗先投”受到調(diào)查處理。被告作為轄區(qū)內(nèi)履行環(huán)境保護行政職責的行政機關，在長達10余年的時間內(nèi)，對原告未依照行政法規(guī)規(guī)定辦理環(huán)境行政許可的行為未履行監(jiān)督管理職責，一定程度上亦導致原告對于需要辦理的環(huán)境行政許可缺乏基本認知，沒有依法辦理相關環(huán)境保護審批手續(xù)。并且，原告所在廠區(qū)已被納入舊村更新改造項目范圍，并在2018年底開始了征收補償簽約工作；城管綜合執(zhí)法部門亦以原告廠區(qū)建筑物構(gòu)成違法建設為由，責令拆除并已拆除完畢，原告已不可能在原址繼續(xù)生產(chǎn)，其辦理建設項目驗收手續(xù)已無必要，被告除對原告做出責令停止生產(chǎn)的行政處罰外，對原告另處罰款六萬元明顯不當，應予糾正。（公眾號：環(huán)評資訊）綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項之規(guī)定，判決撤銷被告廣州市生態(tài)環(huán)境局于2019年10月17日作出的穗增環(huán)罰〔2019〕309號行政處罰決定第2項，并駁回原告緯豪紡織的其他訴訟請求。
二審查明
上訴人廣州市生態(tài)環(huán)境局不服原審判決，向本院提起上訴稱：一、原審判決基本事實認定錯誤，被上訴人“未驗先投”的違法行為依法應當予以行政處罰。（一）被上訴人未按照法律規(guī)定完成“三同時”驗收制度，依法應當予以行政處罰。增環(huán)建〔2002〕262號《增城市建設項目申建報告表》已經(jīng)明確被上訴人應當經(jīng)竣工驗收合格后才能投入使用，被上訴人對此應當知悉。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014修訂）第四十一條及《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998年修訂）第十六條的規(guī)定，所有建設單位都應嚴格按照上述法律規(guī)定完成“三同時”驗收制度，被上訴人亦不例外，不存在可以免責的情形。原審判決關于上訴人未履行監(jiān)管職責，被上訴人缺乏基本認知的認定缺乏事實依據(jù)，也違背現(xiàn)行法律規(guī)定。（二）上訴人對被上訴人現(xiàn)場檢查時，被上訴人仍然在正常生產(chǎn)，上訴人根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（2017修正）第二十三條及《環(huán)境行政處罰辦法》（2010修訂）第十二條的規(guī)定，責令被上訴人停止生產(chǎn)或使用符合法律規(guī)定。二、原審判決適用法律錯誤，被上訴人“未驗先投”的違法行為不受二年行政處罰追溯期限影響。根據(jù)《環(huán)境保護部關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號）的規(guī)定，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。被上訴人違法事實清楚，不受二年行政處罰追溯期限的限制，上訴人依法對被上訴人作出行政處罰符合相關法律要求。故上訴請求：1.撤銷原審判決；2.駁回被上訴人的全部訴訟請求；3.一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。
被上訴人緯豪紡織公司二審未提交答辯意見。
經(jīng)審查，原審法院查明事實清楚，且有相應的證據(jù)予以證實，本院予以確認。
另查明，2018年9月至2019年11月期間，廣州市生態(tài)環(huán)境局對承租南坣村新屋經(jīng)濟社集體土地從事生產(chǎn)經(jīng)營的10余家企業(yè)的環(huán)保違法行為進行查處，并作出行政處罰。其中，廣州廣航交通科技有限公司因“未驗先投”等違法行為受到與被上訴人相同結(jié)果的行政處罰，并向原審法院提起行政訴訟。原審法院于2020年6月4日作出（2020）粵7101行初368號行政判決，駁回廣州廣航交通科技有限公司的訴訟請求。本院于2020年10月31日作出（2020）粵71行終1901號終審判決，對該案駁回上訴，維持原判。其余受到行政處罰的部分企業(yè)因逾期未履行行政處罰內(nèi)容，也未尋求法律救濟，廣州市生態(tài)環(huán)境局向原審法院申請強制執(zhí)行對該部分企業(yè)作出的罰款處罰，原審法院均裁定準予執(zhí)行。
二審判決
本院認為，根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十條、第二十三條、第二十八條規(guī)定，建設單位在建設項目竣工后，應當向環(huán)境保護行政主管部門申請對配套建設的環(huán)境保護設施進行竣工驗收，經(jīng)驗收合格后方可將建設項目正式投入生產(chǎn)或使用。配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。本案中，被上訴人于2002年向原增城市環(huán)境保護局申請辦理織布項目環(huán)境影響評價手續(xù)，該局批準同意被上訴人定址建設織布項目，但同時明確要求被上訴人在項目工程竣工后報該局驗收合格才能投入使用。然而，被上訴人于2002年建成紡織廠后即投入生產(chǎn)，并未按照環(huán)保行政主管部門的要求申請對配套建設的環(huán)保設施進行竣工驗收，屬于“未驗先投”的違法行為，不符合上述法規(guī)規(guī)定。由于被上訴人一直未辦理竣工驗收手續(xù)，屬于行政處罰法規(guī)定的“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”的情形，上訴人于2019年7月在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)被上訴人的違法行為后，對被上訴人啟動查處程序，并不違反行政處罰法關于行政處罰二年追溯期限的規(guī)定。上訴人擬對被上訴人作出行政處罰前履行了告知義務，并召開聽證會聽取了被上訴人的陳述申辯意見，經(jīng)審查于2019年10月作出責令停止生產(chǎn)或使用，并處罰款6萬元的行政處罰決定，并依法送達被上訴人，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，處罰適當，應予支持。此外，與被上訴人處于同一工業(yè)區(qū)的其他生產(chǎn)企業(yè)亦因類似環(huán)保違法行為受到相同結(jié)果的行政處罰，本院生效判決對上訴人的行政執(zhí)法行為予以支持。為統(tǒng)一裁判，本案亦應參照該生效判決作出處理。
關于本案環(huán)保行政處罰是否以環(huán)境污染后果為前提條件的問題。根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定，實施“未驗先投”的行為是行政處罰的構(gòu)成要件，并不以環(huán)境污染危害后果為處罰要件。因此，被上訴人主張其生產(chǎn)過程沒有造成環(huán)境污染，不應被處罰的起訴意見，缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。
關于被上訴人的環(huán)保違法行為長期未被追究法律責任能否免除其法律責任的問題。保護環(huán)境，防治污染是一切單位和個人應當履行的法定義務。雖然被上訴人長達十余年未因“未驗先投”違法行為被追究法律責任，但被上訴人作為項目建設單位未主動申請辦理竣工驗收手續(xù)是導致其違法行為未被追究法律責任的直接原因，即使上訴人存在日常監(jiān)管缺位的情況亦不能成為對被上訴人免除法律責任的法定理由。因此，被上訴人主張其已生產(chǎn)十余年，不應被處罰的起訴意見，缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。
關于被上訴人承租地塊被納入舊村更新改造范圍，上訴人能否對其違法行為進行查處的問題。雖然被上訴人承租地塊被納入舊村更新改造范圍，但其與土地權屬人之間的搬遷補償糾紛與本案屬于不同的法律關系，上訴人有權根據(jù)執(zhí)法檢查情況啟動查處程序。而且，被上訴人與土地權屬人已共同委托評估機構(gòu)對被上訴人的廠房等資產(chǎn)作出評估。因此，被上訴人主張承租地塊被納入舊村更新改造范圍，上訴人不應對其進行查處的起訴意見，缺乏法律依據(jù)，本院不予采納。
綜上所述，原審法院以被上訴人違法時間久遠，上訴人未履行日常監(jiān)管職責，且承租地塊被納入舊村更新改造范圍為由，判決撤銷罰款處罰處理不當，本院予以糾正。上訴人的上訴請求成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第二項的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷廣州鐵路運輸法院（2020）粵7101行初1963號行政判決；
二、駁回被上訴人增城市緯豪紡織有限公司的訴訟請求。
一、二審案件受理費各50元，均由被上訴人增城市緯豪紡織有限公司負擔。

本判決為終審判決。
審 判 長　楊xx
審 判 員　金xx
審 判 員　彭xx
二〇二一年五月十七日
法官助理　張xx
書 記 員　何xx

來源：中國裁判文書網(wǎng)