在執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)某擁有排污許可證的企業(yè)噴漆廢氣處理設(shè)施未開(kāi)啟運(yùn)行，已涉嫌環(huán)境違法，適用《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣法》）第九十九條規(guī)定處理？還是適用《大氣法》第一百零八條規(guī)定處理？或是適用《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十四條規(guī)定處理？筆者從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。
是否存在一般規(guī)定與特別規(guī)定情形？
上述行為違反了《大氣法》第二十條第二款關(guān)于“禁止通過(guò)偷排、篡改或者偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、以逃避現(xiàn)場(chǎng)檢查為目的的臨時(shí)停產(chǎn)、非緊急情況下開(kāi)啟應(yīng)急排放通道、不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”的規(guī)定，依據(jù)《大氣法》第九十九條規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
同時(shí)，本案涉及揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)活動(dòng)，違反了《大氣法》第四十五條關(guān)于“產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在密閉空間或者設(shè)備中進(jìn)行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施；無(wú)法密閉的，應(yīng)當(dāng)采取措施減少?gòu)U氣排放”的規(guī)定，依據(jù)《大氣法》第一百零八條規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。
首先，從條文結(jié)構(gòu)看?！洞髿夥ā返诙畻l第二款屬于第三章大氣污染防治的監(jiān)督管理章節(jié)規(guī)定，適用于所有領(lǐng)域的大氣污染防治。第四十五條屬于第四章大氣污染防治措施第二節(jié)工業(yè)污染防治章節(jié)規(guī)定，具體適用于工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)活動(dòng)和服務(wù)活動(dòng)，屬于大氣污染防治的細(xì)分領(lǐng)域。
其次，從法條內(nèi)容看?！洞髿夥ā返诙畻l第二款適用包括不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施的方式排放大氣污染物行為。第四十五條適用包括未按規(guī)定使用揮發(fā)性有機(jī)物廢氣污染防治設(shè)施行為。
“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”和“未按規(guī)定使用污染防治設(shè)施”有什么區(qū)別？筆者認(rèn)為，二者含義相同，僅是表述方式不同，均會(huì)影響污染防治設(shè)施正常發(fā)揮處理作用，最終影響大氣污染物處理效率或穩(wěn)定達(dá)標(biāo)率；實(shí)踐中，多表現(xiàn)為污染防治設(shè)施停用，或時(shí)開(kāi)時(shí)停，或故障了未及時(shí)修理，或嚴(yán)重違反操作規(guī)程等情形。
相比《大氣法》第四十五條規(guī)定，第二十條第二款并未限定不正常運(yùn)行的大氣污染防治設(shè)施的類(lèi)型，可以是包括揮發(fā)性有機(jī)物廢氣污染防治設(shè)施在內(nèi)的任何大氣污染防治設(shè)施。
顯然，對(duì)于不正常運(yùn)行揮發(fā)性有機(jī)物廢氣污染防治設(shè)施而言，第二十條第二款與第四十五條之間屬于一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系。
是否應(yīng)按《行政處罰法》第二十九條規(guī)定擇一重罰？
新修訂的《行政處罰法》第二十九條規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。本案是否應(yīng)擇一重罰，按《大氣法》第九十九條規(guī)定處理？
《立法法》第二條規(guī)定“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法”，該法第五章適用與備案審查章節(jié)規(guī)定了法的適用原則，其中第九十二條規(guī)定“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”。
《行政處罰法》第二十九條規(guī)定“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，筆者認(rèn)為，此規(guī)則類(lèi)似于刑事領(lǐng)域的“想象競(jìng)合”情形，其適用應(yīng)基于不違反《立法法》關(guān)于法的適用原則之前提，比如多個(gè)法律規(guī)范之間存在一般規(guī)定與特別規(guī)定關(guān)系，應(yīng)優(yōu)先適用特別規(guī)定。
以超標(biāo)排放大氣污染物為例，《大氣法》第九十九條第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超標(biāo)排放大氣污染物，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款?！洞髿夥ā返谝话僖皇藯l第一款規(guī)定，對(duì)于餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者超標(biāo)排放油煙，處5000元以上50000元以下的罰款。
兩者屬于一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系，對(duì)于餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者超標(biāo)排放油煙，應(yīng)優(yōu)先適用特別規(guī)定《大氣法》第一百一十八條第一款規(guī)定，而非罰款數(shù)額高的《大氣法》第九十九條第二項(xiàng)規(guī)定。
而對(duì)于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未采取措施防止排放惡臭氣體，《大氣法》第一百一七條第八項(xiàng)規(guī)定，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，倘若檢測(cè)結(jié)果超標(biāo)，此時(shí)與超標(biāo)排放大氣污染物行為構(gòu)成“想象競(jìng)合”，應(yīng)擇一重罰，適用《大氣法》第九十九條第二項(xiàng)規(guī)定。
綜上分析，本案應(yīng)優(yōu)先適用《大氣法》第四十五條和第一百零八條規(guī)定處理。
是否存在下位法與上位法規(guī)定相“抵觸”情形？
本案另一個(gè)爭(zhēng)議，當(dāng)事人還屬于持排污許可證的企業(yè)，是否需優(yōu)先適用《條例》進(jìn)行處理？
依據(jù)《條例》第四十三條規(guī)定，對(duì)于“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”的行為，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)排污許可證，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
從法的位階來(lái)看，《大氣法》屬于法律，《條例》屬于行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》有關(guān)規(guī)定，當(dāng)下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相抵觸時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用上位法；當(dāng)下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定不抵觸時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用下位法。
如何判斷下位法與上位法在行政處罰規(guī)定方面有無(wú)相互抵觸？在此以法律和行政法規(guī)舉例。
《行政處罰法》第十一條規(guī)定：法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。
現(xiàn)行《大氣法》是2016年1月1日起施行，經(jīng)歷2018年10月26日修訂，其中關(guān)于前文所述條款并無(wú)實(shí)質(zhì)性變化?，F(xiàn)行《條例》是2021年3月1日起施行，《大氣法》第九十九條、第一百零八條和《條例》第三十四條規(guī)定之間不存在補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情形。
從《大氣法》第一百零八條和《條例》第三十四條內(nèi)容對(duì)比來(lái)看，前者罰款幅度為2萬(wàn)元-20萬(wàn)元，后者罰款幅度為20萬(wàn)元-100萬(wàn)元，存在相抵觸情形，故應(yīng)適用《大氣法》第四十五條和第一百零八條。
綜上，筆者認(rèn)為在行政處罰中遇到法律規(guī)范適用沖突或競(jìng)合時(shí)，應(yīng)根據(jù)《立法法》關(guān)于法的適用原則逐個(gè)判斷分析，本案應(yīng)優(yōu)先適用《大氣法》第四十五條和第一百零八條規(guī)定處理。
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)