近日，有人咨詢“本人工廠已建多年并投入使用，被生態(tài)環(huán)境部門處罰‘未批先建’違法行為后，開始補辦環(huán)評，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門提出，必須‘未批先建’和‘未驗先投’違法行為都被處罰后，才能出具批復文件。但是根據(jù)相關法律法規(guī)，未驗先投應該是在取得環(huán)評手續(xù)后，未進行驗收就投入運行的行為叫作未驗先投，目前并未取得環(huán)評手續(xù)，并不存在未驗先投的情景，所以特此咨詢生態(tài)環(huán)境部門要求是否合理合法”。
那么，根據(jù)企業(yè)的提問，補辦環(huán)評手續(xù)究竟是否需要對“未批先建”和“未驗先投”，違法行為進行處罰呢？今天，我們一起來探討。
“未驗先投”違法行為是否存在？
根據(jù)《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）：“關于建設項目未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規(guī)定作出相應處罰。”明確了“未批先建”和“未驗先投”違法行為不存在牽連關系，應當分別對兩者進行處罰。
同時，未取得環(huán)評手續(xù)并且未開展驗收的違法行為從情節(jié)上比取得了環(huán)評手續(xù)但是沒有開展驗收的違法行為更嚴重，按照過罰相當?shù)脑瓌t，項目未取得環(huán)評手續(xù)并且未經驗收即投入使用的行為，應當適用“未驗先投”進行處罰。
處罰是否是取得環(huán)評手續(xù)的前置條件？
《關于進一步加強環(huán)境影響評價違法項目責任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號）規(guī)定，各級環(huán)境保護部門應當嚴格依法對存在‘未批先建’等環(huán)評違法行為的建設項目實施行政處罰。在責任追究完成前，各級環(huán)境保護部門不得通過其環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護驗收。對于未依法實施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目，一律不予受理其環(huán)評文件、竣工環(huán)境保護驗收申請。
因此，對“未批先建”違法行為未經行政處罰并整改到位的，生態(tài)環(huán)境部門一律不受理建設單位的環(huán)評文件。
《關于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號）規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門應當按照本通知第一條、第二條規(guī)定對‘未批先建’等違法行為作出處罰，建設單位主動報批環(huán)境影響報告書（表）的，有審批權的環(huán)保部門應當受理，并根據(jù)技術評估和審查結論分別作出相應處理：對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定，并出具審批文件；對存在《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十一條所列情形之一的，生態(tài)環(huán)境部門依法不予批準該項目環(huán)境影響報告書（表），并可以依法責令恢復原狀。雖然環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號文件和環(huán)辦函〔2015〕389號文件表述不同，但是文件的精神依舊是對存在“未批先建”“未驗先投”等違法行為的建設項目要以先行政處罰才能受理環(huán)評文件的前置條件。
“未批先建”和“未驗先投”違法行為法律適用
根據(jù)《行政處罰法》第三十六條規(guī)定，違法行為在二年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。如果該“未批先建”的違法行為自建設終了之日起超過兩年未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰。
但根據(jù)《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號）規(guī)定，由于“未驗先投”違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，筆者認為，即使“未批先建”違法行為已超過兩年行政處罰追溯期限，生態(tài)環(huán)境部門仍可以對“未驗先投”違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
來源：生態(tài)環(huán)境部門